半岛BOB海洋管理的战略措施

　　半岛BOB海洋管理的战略措施就海洋的管理体制而言，建国以来，从中央到地方都是根据海洋自然资源的属性，实行开发产业分兵把口、以行业部门分工管理为主，基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸。中央和地方各级政府的水产主管部门负责海洋渔业的管理，交通部门负责港航安全的监督管理，地质矿产部门负责海洋矿产资源勘探工作的管理，冶金建材部门负责海洋固体矿物的开发管理，石油部门负责海洋油气的开发管理，轻工部门负责盐业的管理，旅游部门负责滨海旅游的管理等。这种管理体制延续了

　　1964年，经第三届全国会批准，我国成立了专门负责海洋工作的国家海洋局。由于种种原因，国家海洋局并未能实现对海洋事务的综合管理，海洋资源及其开发、保护的管理仍然分散在各个行业部门。近年来，随着海洋开发力度的加大，海洋综合管理意识逐步加强。国家在机构改革中进一步明确了国家海洋局为国务院管理海洋事务的职能部门，负责综合管理我国海域、维护我国的海洋权益、协调海洋资源合理开发利用、保护海洋环境等项工作。我国的海洋大省如广东、山东以及辽宁等先后在机构改革中撤销水产局，组建海洋与水产厅，使其成为省政府主管海洋事务和水产行政的职能部门，标志着我国的海洋管理体制开始向综合协调管理与部门分工管理相结合的方向发展。尽管如此，总的看来，我国的海洋管理体制仍是以行业部门的分散管理为主，综合管理的力量还比较薄弱。为此，笔者提出理顺我国海洋管理体制的“两步走”设想。

　　第一步，由分散管理向集中协调管理过渡。成立由涉海各产业部门组成的国家海洋建设委员会。国家海洋建设委员会的重点任务是制定海洋建设的方针、政策，协调各涉海部门之间的关系，领导全国海洋建设事业。组建国家海洋部。国家海洋部以发展我国海洋经济为中心，并紧紧围绕“权益、资源、环境和减灾”4个方面开展各项工作，加强对我国管辖海域的综合管理。国家海洋部通过制定海洋政策和规划，确定海洋开发的战略目标和发展方向，加强海洋立法，充分发挥其综合调控指导功能，调整海洋开发产业之间的关系，将各产业的当前利益及局部利益与国家的整体利益和长远利益有机地结合起来，引导各产业向国家的战略目标和方向发展，实现海洋经济、社会和环境效益的统一。

　　与此同时，为了调动地方用海管海的积极性，国家将一部分海域下放给地方政府管理，建立我国沿海地方管辖海域制度。沿海省、市、县按照“精简BOB半岛、统一半岛BOB、效能”的原则，组建地方海洋主管机构，使其作为各级政府主管海洋事务的职能部门，并成立地方海洋建设委员会，从而形成具有中国特色的中央、省、市、县四级海洋集中协调的管理体制。

　　第二步，由集中协调管理向集中管理过渡。到2015年，国家强化综合管理，逐步形成国家和省(市、区)两级集中管理体制。届时，将分散在各涉海部门的海洋管理权统一到国家和省海洋主管部门。这种管理体制有利于强化海洋综合管理功能，能够更加有效地调整开发利用海洋资源的各产业活动之间的关系，使局部利益与整体利益、眼前利益与长远利益得到高度统一，保持海洋经济持续、快速、健康地发展。

　　与此同时，要加强海上执法队伍的建设。我国现有海上执法力量分散，总体上又比较弱，难以适应海洋管理的需要，尤其不适应《联合国海洋法公约》生效后综合管理的需要。因此，一方面，要调整海洋执法管理体制，把现有的执法力量的潜力充分发挥出来。体制调整要坚持中央与地方相结合，充分发挥地方各级政府管海用海的积极性，要坚持综合管理与专业或行业管理相结合、以综合管理为主。另一方面，要适当增加投入，建立一支机动性好、反应灵活、装备优良的国家级执法队伍。在具体做法上可与海洋管理体制相适应，采取两步走的方针。第一步仍维持目前的行业执法现状，重点放在加强各部门海上执法力量之间的协作和提高执法人员素质上。有条件的沿海省也可效仿广东、山东的做法，将渔业执法与海洋执法合并，形成一套人马几块牌子，在搞好行业执法的同时肩负起海洋综合管理的重任。第二步，在我国海洋管理体制转向集中管理后，借鉴美国海岸警备队、日本海上保安厅等模式，组建我国多职能的、全国统一的机动性好、反应灵敏、装备优良的海洋执法队伍，全面担负起维护国家海洋权益、保护海洋资源、保护海洋环境、保护海上安全的重任。海洋执法队伍可分为国家和省两级，省管领海内水域，余下的毗连区、架和专属经济区等海域由国家管理。

　　加强国内立法，建立健全我国海洋法律制度，与《联合国海洋法公约》所规定的各方面的制度相衔接，既是依法治海的关键，又是实施海洋综合管理的先决条件。鉴于我国海洋经济近年来发展较快和海洋立法比较薄弱的实际，当前要加快海洋立法步伐，建立和完善我国的海洋法律法规体系，加强海洋法宣传教育。近期我国的海洋法制建设，要重点抓好以下三个方面的工作。

　　第一个方面的工作是，对我国已颁布的重要海洋法律法规，如《中华人民共和国领海及毗连区法》、《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国海洋环境保》、《中华人民共和国海上交通安全法》等，按照《联合国海洋法公约》的有关规定进行必要的审议和修订。

　　第二个方面的工作是BOB半岛，以《联合国海洋法公约》为基础，加强与该公约接轨的有关立法工作，如制定海洋基本法、制定海洋区域性法规、制定海洋专项性法规和制定地方性法规。当务之急是加速《中华人民共和国专属经济区和架法》的出台和《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国海洋资源勘探开发法》的制订，并做好《中华人民共和国海洋法》的起草工作。

　　第三个方面的工作是加强法制宣传教育。法制宣传教育和海上执法同等重要。当前要针对国民海洋国土意识和海洋法制观念比较淡薄的状况，加大海洋法律法规的宣传教育力度。国家和沿海省、市、县都要制定普法规划，要利用各类渠道和宣传手段，普及海洋法律法规知识，通过教育让国家机关、社会团体、企事业单位和全体公民增强海洋法制意识，这是依法治海的重要保证。

　　环境污染给人民生产、生活带来的巨大灾难已触目惊心，引起了党和政府的高度重视。中央提出了“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划半岛BOB、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益相统一”的方针，并把“保护环境”作为一项基本国策。同样，海洋环境保护也提到重要议事日程。我国的海洋环境保律体系日臻完善，为依法治理海洋环境奠定了基础。尽管如此，当前海域污染日趋严重的状况仍不容忽视。笔者认为，开发利用海洋，首先要保护海洋，尤其要保护好海洋生态环境，这是保护人类赖以生存和发展的最基本的物质基础，也是促进海洋经济持续发展、造福人类的一项战略任务。为此，要采取以下措施。

　　一是广泛开展海洋环境保护宣传教育，强化监督和群众监督。保护海洋环境是全民、全社会的事业，只靠环保部门单枪匹马不行，要调动全社会的积极性。要充分利用各种宣传工具，大力宣传海洋环境保规，普及环境科学知识，努力提高全社会的环境意识和法制观念，共同保护和改善海洋生态环境。

　　二是加强领导，建立海洋环境保护责任制。海洋环境保护工作带有很强的综合性、科学性、政策性和群众性，涉及各个方面和各个领域，只有加强领导，进行全民动员半岛BOB，并加强涉海部门、行业、企业问的协作配合，才能搞好。沿海各级政府要把海洋环境的保护纳入议事日程，搞好环境监测，把海洋环境的治理纳人经济、社会发展计划中。要实行负责制，国家与沿海省份的省长签订责任书，沿海省份的省长和有关地市、大型企业负责人签订责任书，一级抓一级，一级促一级，有目标任务要求，有专人负责，有奖惩制度。

　　三是理顺海洋环保体制，加强海洋环境保护的执法监督管理。国家海洋主管部门要承担起领导、组织、协调涉海部门、行业和沿海省(市、区)的海洋环境保护工作。各级海洋环保机构的工作重点是抓海洋污染的防治，颁发海域排污许可证。要赋予行业海上执法部门环境保护监督处理权，以保证海洋法规的有效实施。

　　四是加强海洋污染防治，改善海域生态环境。我国近海的污染物80％以上来自陆源。因此，减少陆上污染物排放量是防治污染的关键。要加强对陆源污染物排放量的管理，对“三废”进行综合利用，从根本上减少工业废水的产生量和排放量。海上污染源主要是船舶和石油生产平台。要提高船舶和港口码头防污设备的配备率，重点渔港要建立污水净化示范工程。海上石油平台要配备足够种类和数量的防治设备和器材，控制海上污染源的排放。通过加强海域污染防治以及合理利用海洋自净能力半岛BOB，使海洋生态环境得到根本改善。

　　五是建立海岸带自然保护区。海岸带自然保护区是人类为保护和利用海岸自然资源、自然环境而建立起来的特殊区域，这是有效保护海洋自然环境的一项重要措施。各级地方政府要大力支持海岸带自然保护区、国家公园和森林公园的建立。有关部门要统筹规划、合理布局、科学安排，使海岸带自然保护区发挥其保护自然环境、造福人类的功能。

　　六是扩大海洋环境的监测和预报范围。目前，我国已形成的海洋环境污染监测网，监测的重点放在近海，而对污染较重的沿岸和海湾监测不够。今后的海洋污染监测和研究的重点应从国情出发，从近海转移到污染比较重的河口、海湾和石油勘探开发海域，为治理陆源污染和海域污染提供准确的数据资料。

　　防灾和减灾是我国海洋管理的一项重要任务。我国海洋灾害种类之多是世界上少有的。中华民族以其惊人的智慧和不屈不挠的精神，勇敢地迎接诸多自然灾害的挑战，在抗争中求发展，创造了辉煌的华夏海洋文明。今天，自然灾害依然是我国海洋经济发展不容忽视的制约因素。实施海洋减灾工程，加强海洋防灾、减灾工作至关重要。根据“国际减灾十年”的要求和我国自然灾害的具体分布情况，减轻我国海洋自然灾害的总目标是：实行全方位减灾、防灾战略，做到减灾与资源开发、环境保护相结合，减灾与发展繁荣海洋经济相结合，减灾与监测、抗灾救灾相结合，最大限度地减少自然灾害造成的损失，以保障我国海洋经济持续、稳定、协调地发展。为此，要采取以下措施：广泛开展防灾、减灾的宣传教育和有关知识的普及，提高全民的海洋减灾意识，增强国家综合减灾能力；建立健全海洋灾害的监测和预报网络，采用先进技术和装备，提高中央和地方对海洋灾害的立体监测和中、长期预报能力；加强海洋减灾的科学技术研究，搞好重大自然灾害的防治和预报科技攻关；加快沿海重大减灾工程建设，特别是沿海防潮闸坝及护岸工程、沿海防护林带工程以及沿海重要地域综合减灾工程建设；加强海洋开发活动的管理，制止和减少不合理的海洋开发活动引发的自然灾害；建立和健全中央和地方海洋安全综合管理机构和海上搜救中心，最大限度地减少自然灾害造成的损失；加强国际间的海洋减灾交流和协作，建立跨国海洋安全和减灾协调机构，共同抵御重大的海洋自然灾害。

　　海洋功能区划是根据海洋的自然资源、环境状况和地理位置，并考虑到海洋开发利用现状和社会发展的需要而划定的具有特定主导功能的区域。这种以客观的自然属性为主的区域划定，有如下几个方面的作用：一是有利于宏观指导海洋资源的开发活动BOB半岛，建立良好的开发秩序，充分利用海洋资源和空间；二是有利于制订海洋开发规划、海洋国土的整治规划，海洋功能区划与开发工作和整治工作的有机结合，将促进海洋产业的发展，形成合理的产业结构和生产力布局，更好地发挥海洋的整体效益；三是可为制定海洋发展战略、方针和政策奠定坚实的基础；四是可极大地提高海域的综合利用效益，有利于促进海洋区域经济的发展。此外，海洋功能区划可确定不同区域的开发重点，为海洋资源开发中协调矛盾、判断是非提供科学依据，有利于海洋资源开发活动的协调管理工作。总之，海洋功能区划是一项重要的海洋基础性工作，它对促进海洋规划和政策的制定、加强海洋综合管理至关重要。目前，我国沿海省、市均有了海洋功能区划，但不够细致。细化现有的海洋功能区划是发挥功能区划作用的当务之急。为此，我国应在现有的海洋功能区划的基础上，制定海洋功能区划的最低指标，使各类功能区划具有相当强的可操作性。具体地讲，一是开发利用区，包括港口区、旅游区、农林牧区、工业和城镇建设区、油气区、固体矿产区、养殖区、海洋捕捞区、盐田区、地下卤水开发区BOB半岛、风能区、潮汐能区和其他海洋能区；二是治理保护区，包括增殖区、禁渔区、林木和植被恢复区、防护林带、污染防治区、地下水禁采防采区、海岸防侵蚀区和防风暴潮区等；三是自然保护区；四是特殊功能区，包括泄洪区半岛BOB、排污水质混合区、倾废区、军事区等；五是预留区和保留区。

　　在搞好全国海洋功能区划的同时，要全面实施海洋许可制度。通过海洋许可管理，使各种海洋开发活动，如海洋倾废区和排污区的划定、海洋捕捞、海水增养殖、海洋石油勘探和开发、海岸和海岛重大工程设施建设、港口建设、盐田建设、滩涂围垦、海滨采矿、海洋自然保护区的建设等，纳入法治轨道上来，尤其是对渔业资源等有限海洋资源的利用，更要实施严格意义上的许可制度，并严格配额许可管理。同时，要在全国推广实施海域使用许可管理制度，对使用海域从事生产开发活动的，要坚持许可和有偿使用原则。通过实施海域使用许可管理制度，逐步解决海域功能紊乱、海域资源浪费的问题，彻底改变海洋开发无序、利用无度、使用无偿的“三无”状况。

　　我国在黄海、东海、南海与相邻和相向国家之间存在着岛屿主权和海洋资源利用等方面问题。维护海洋权益是国家的一项重要使命，也是当前我国面临的重大课题。

　　主权与主权权利是关系国家尊严、民族感情和民族利益的大事，我国应旗帜鲜明地维护自己的主权与主权权利。以此为前提，我国应坚持以《联合国海洋法公约》确立的法律制度为准绳，通过和平谈判来妥善、公平地解决与周边国家之间的海域划界、海域争端的问题，避免把问题复杂化，更不要使这些问题形成热点，而影响来之不易的和平安定的国际环境。由于这里既有认识上的原因，也有法律上的原因，还有历史上的原因，多种原因交织在一起，解决起来需要一定的时间。我们应主动与周边国家进行接触，就有关问题进行正式或非正式磋商，以期找到妥善解决争端的办法。

　　随着《联合国海洋法公约》的生效及200海里专属经济区制度的建立，我国已着手同日本、韩国等周边国家就海域划界等问题进行谈判。新的海洋管理制度的建立，将直接涉及我国海洋渔业生产特别是外海捕捞布局的调整问题，对此，我国要早做准备，争取主动，着眼长远，妥善安排当前生产。为配合海域划界，我国应开展对专属经济区和架资源的调查，并对国内从事外海捕捞渔船提出调整意见，争取我国渔业及早与国际接轨；有关渔业立法步伐要加快，尽快建立起新的海洋渔业秩序。

　　当前，困扰我国海洋捕捞业发展的突出问题是近海渔业资源问题。由于长期过度捕捞，东海、黄海、渤海渔场经济鱼类资源已遭严重破坏，渔获产量构成发生很大变化，传统的优质经济品种除个别品种保留下来还能形成渔汛(如东海带鱼)外，大部分品种已灭绝或濒临灭绝。现在，近海渔场如果发现了个别新品种，很快就被蜂拥而至的渔船围歼，“海蜇大战”、“鳗鱼苗大战”烽火不断，幼鱼、幼虾、幼蜇充斥市场。目前，我国近海捕捞屡禁不止的现象仍普遍存在。对此，国家应采取有力措施，调整近海作业结构，控制捕捞强度的增长BOB半岛。

　　一是要严格渔船许可管理，全面整顿捕捞渔船，加大对“三无”渔船清理的力度，颁布严格的“渔船登记管理办法”；对国内超过国家控制功率指标的渔船限期转产，并加倍征收近海增殖保护基金。

　　二是要严格执行禁渔、休渔管理规定，压缩定置张网，限制拖网渔船作业区域和时间，严格限制跨区作业，取缔毒、电、炸鱼等违法行为，合理开发利用中上层鱼类资源，逐步实行定额捕捞制度。

　　三是要加快近海作业结构调整，坚持拖、流、钓多种工具作业，扩大增殖品种，加快增殖步伐。对濒临绝迹的传统优质经济品种要加快工厂化育苗技术攻关；对重要经济鱼虾越冬场、产卵场，国家要有计划地投放人工鱼礁，为其创造繁殖生长的良好环境。国家应采取得力措施千方百计保护珍贵物种。

　　四是要制定优惠政策，鼓励捕捞渔船到远洋渔场和南中国海渔场作业。对在专属经济区范围内作业的渔船，应严格管理，控制数量，并鼓励捕捞渔船转产从事养殖。

　　五是要加强渔业执法管理。要依法保护好渔业资源、珍稀濒危水生野生动物资源和渔业生态环境，组织好伏季休渔，维护好正常的渔业生产秩序。

　　作为海洋开发与管理支持和保障系统的海洋服务体系，在沿海发达国家已成为一个新兴产业，并由公益性服务向商业性服务转变。目前，我国的海洋服务事业已具备一定条件，初步形成了海洋环境监视和监测、海洋环境预报和灾害预警、海洋测绘、海洋信息、海洋通信和导航定位、海洋救助打捞、潜水和水下作业等多种服务业务，在海洋资源的开发、保护和管理中发挥了重要的作用。但我国的海洋服务业尚未形成完整的体系，还满足不了我国海洋开发活动的需要。为此，应从以下几个方面来加强。

　　一是要加强海水养殖病害综合防治体系建设。近几年来，海洋水产养殖病害严重，已不同程度地制约了海水养殖事业的发展。要重视养殖病害的防治工作，加快养殖病害综合防治体系建设，尽快建立起沿海省、市、县病害综合防治网络。养殖病害的综合防治体系职能是：养殖水域环境监测、养殖病害的综合防治、养殖种苗检疫、养殖饲料检测、养殖药物检测、水产品出口检疫以及技术培养等。

　　二是要加强海洋环境监测系统建设。海洋环境监测主要包括海洋环境要素观测和海洋污染监视、监测。为了适应日益增强的海洋开发与管理的需要，海洋环境要素观测要加速岸滨观测站、雷达站、资料浮标站、调查船队、卫星资料地面接收处理系统和航空遥测队伍的建设，更新设备和扩大高新技术的应用范围，建立一个多功能、立体化观测系统。海洋污染监视、监测的重点区域主要是港湾、渔区及自然保护区等；其次是倾废区、赤潮易发区、海洋工程施工区、人海污染源、海上石油开采区等污染事故多发区BOB半岛，对这些区域要进行不定期监视。要加强“海洋环境监视、监测网”建设，逐步形成一个设备精良、技术先进的多方位、全天候的监视、监测系统。

　　三是要加强海洋环境预报和灾害预警系统建设。该系统包括海洋环境预报和灾害预警两个支系统。海洋环境预报主要包括海波分析及预报、海流分析及预报和海洋“温、盐、密、声”预报三个方面；海洋灾害预警包括风暴潮预报和警报、海啸警报、海冰分析预报和警报以及海洋灾害性天气预报等诸方面内容。另外，还有直接面向生产和海上其他活动的专业预报服务等项目。该系统建设的重点是建立和完善预报机构，形成从中央到地方、从近海到远洋半岛BOB、多部门交叉的海洋环境预报和灾害预警网络，并根据海洋开发需要，不断增加预报项目，提高预报时效和精度，缩短我国与世界先进水平国家之间的差距。

　　四是要加强海洋信息服务系统建设。海洋信息服务是指以海洋资源环境数据、经济统计资料、情报文献和科技档案为主要内容的信息服务。海洋信息服务系统建设的主要任务是：逐步形成包括海洋资源与环境信息、海洋经济和统计信息、海洋文献档案信息、海洋管理法规信息、海洋科技信息、海洋遥感遥测信息、海洋制图和信息产品制作以及海洋信息技术支持等诸多子系统，与我国海洋事业发展相适应的，在信息种类、数量、质量、采集处理能力、服务手段和效率等方面达到一流水平的海洋综合信息服务系统。

　　五是要加强海洋通信、导航定位服务系统建设。海洋通信建设的主要任务是：改造和更新现有的技术装备，大力推广使用新技术；继续加强由交通部主管的国家海上公用通信网和由海军及海洋、气象、渔业、海关、公安等部门组建的专用通信网的建设，提高通信、信息传输的能力和效率。海洋导航定位服务系统建设要在现有的海、空导航定位系统以及陆基式高精度定位测量系统的基础上，配装GPS定位系统用户接收设备，形成近、中、远程相结合，低、中、高精度各异，多种类型交互使用的导航定位综合系统，使组网基本覆盖我国管辖海域。

　　六是要加强海洋救捞、潜水和水下作业服务系统建设。海洋救助打捞的重点任务是搞好全国救助机构、海区救助协调中心和海域救助分中心机构建设，不断完善我国的海上搜寻、打捞、救助的组织体系和加强海空联合搜救作业的技术系统建设；增加和更新海上巡逻艇，增加大型飞机；发展抗风力强的拖航船、救护船，以适应海洋开发建设的需要。潜水服务的重点是健全由常规潜水、饱和潜水、单人常压潜水和无人遥控潜器组成的联合潜水服务体系。水下作业的重点是研究和开发水下检测技术，发展水下铺管及其配套技术。

　　七是要加强海洋测绘服务系统建设。海洋测绘主要包括水深测量、海底地形地貌测量、大地基准测量、海岸地形测量和各种图件的编制。为配合海洋的开发与管理，近期的主要任务是完善海洋大地控制网，建立海洋测绘数据库，完成我国管辖海域的基础图测绘和专题测绘任务。